国家烟草专卖局关于规范烟草专卖行政处罚裁量权的指导意见（20260527）

《国家烟草专卖局关于规范烟草专卖行政处罚裁量权的指导意见》已经2026年5月27日国家烟草专卖局公布，自公布之日起施行。

法释〔2026〕10号

第一条 为规范各级烟草专卖局行政处罚裁量权行使，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》《烟草专卖行政处罚程序规定》《烟草专卖许可证管理办法》等法律、法规、规章和国家有关规定，结合烟草专卖行政执法工作实际，制定本意见。

第二条 本意见所称行政处罚裁量权，是指各级烟草专卖局在实施行政处罚时，根据法律、法规、规章的规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素，决定是否给予行政处罚、给予行政处罚的种类和幅度的权限。

第三条 烟草专卖局行使行政处罚裁量权，应当坚持以下原则：

（一）合法原则。依据法定权限，符合法律、法规、规章规定的裁量条件、处罚种类和幅度，遵守法定程序。

（二）过罚相当原则。以事实为依据，处罚的种类和幅度与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等相当。

（三）公平公正原则。对违法事实、性质、情节、社会危害程度等基本相同的违法行为实施行政处罚时，适用的法律依据、处罚种类和幅度基本一致。

（四）处罚和教育相结合原则。兼顾纠正违法行为和教育当事人，引导当事人自觉守法。

（五）综合裁量原则。综合考虑个案情况，兼顾地区经济社会发展状况、当事人主客观情况等相关因素，实现政治效果、社会效果、法律效果的统一。

第四条 省级烟草专卖局依据本意见，结合地区实际制定本省行政处罚裁量权基准。省级烟草专卖局可以在本省的行政处罚裁量权基准中对本指导意见规定的内容进行细化规定。

对同一行政处罚事项，省级烟草专卖局已经制定行政处罚裁量权基准的，地市级、县级烟草专卖局原则上应当直接适用。如不能直接适用，地市级烟草专卖局可以结合本地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政处罚裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出省级烟草专卖局划定的阶次或者幅度，也不得与省级烟草专卖局制定的行政处罚裁量权基准相冲突，同时应当报省级烟草专卖局批准后执行。

第五条 行政处罚裁量权基准应当包括违法行为、法定依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等内容。

第六条 行政处罚裁量权基准应当对法律、法规、规章规定的罚款、责令停业整顿直至取消从事烟草专卖业务的资格（含从事电子烟产品、雾化物和电子烟用烟碱等生产经营业务的资格，下同）等行政处罚的条件、幅度、时限等予以细化量化，划分裁量阶次。

对警告、没收违法所得、没收非法财物、吊销许可证件、责令关闭等行政处罚，依照相关规定执行，不划分裁量阶次。

第七条 制定行政处罚裁量权基准，应当对以下内容进行细化和量化：

（一）法律、法规、规章规定可以选择是否给予行政处罚的，应当明确是否给予处罚的适用条件和具体标准。

（二）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，应当明确适用不同处罚种类的适用条件和具体标准。

（三）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚幅度的，应当合理划分易于操作的裁量阶次，并确定适用不同阶次的适用条件和具体标准。

（四）法律、法规、规章规定可以并处行政处罚的，应当明确单处或者并处行政处罚的适用条件和具体标准。

（五）依法应当明确的其他事项。

第八条 制定和行使行政处罚裁量权，应当依据违法事实、性质、情节和社会危害程度等因素，并综合考虑下列情形：

（一）当事人的年龄、智力及精神健康状况；

（二）当事人的主观过错程度；

（三）违法行为的频次、区域、范围、时间；

（四）违法行为的具体方法、手段；

（五）涉案物品的性质；

（六）违法所得数额或者涉及非法财物的数量、金额；

（七）违法行为造成的损害后果以及社会影响；

（八）当事人对违法行为所采取的补救措施及其效果；

（九）法律、法规、规章规定的其他情形。

第九条 行政处罚裁量分为不予行政处罚、减轻行政处罚、从轻行政处罚、一般行政处罚、从重行政处罚五个裁量等级。

（一）不予行政处罚是指因法定原因对特定违法行为不给予行政处罚。

（二）减轻行政处罚是指适用法定行政处罚最低限度以下的处罚种类或处罚幅度。包括在违法行为应当受到的处罚种类之外选择更轻的处罚种类，或者在应当并处时不并处，也包括在法定最低罚款限值以下确定罚款数额。

（三）从轻行政处罚是指在依法可以选择的处罚种类和处罚幅度内，适用较轻、较少的处罚种类或者较低的处罚幅度。具有从轻处罚情节的，应当在法定处罚幅度内降低一个或两个裁量阶次适用，无法降低裁量阶次的可以在相应裁量阶次内适用。

（四）一般行政处罚是指在依法可选择的处罚种类和处罚幅度内，根据涉烟违法行为性质、情节等，适用省级行政处罚裁量权基准的处罚种类或者处罚幅度。

（五）从重行政处罚是指在依法可以选择的处罚种类和处罚幅度内，适用较重、较多的处罚种类或者较高的处罚幅度。具有从重处罚情节的，应当在法定处罚幅度内提高一个或两个裁量阶次适用，无法提高裁量阶次的可以在相应裁量阶次内适用。

第十条 有下列情形之一的，不予行政处罚：

（一）不满十四周岁的未成年人有违法行为的；

（二）精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；

（三）除法律、行政法规另有规定外，当事人有证据足以证明没有主观过错的；

（四）其他依法应当不予行政处罚的。

第十一条 违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

判断违法行为轻微，应考虑以下因素：

（一）案由；

（二）违法行为是否完成；

（三）涉案物品性质、数量、涉案金额；

（四）涉案地域范围、人数；

（五）违法所得；

（六）其他能够反映违法行为轻微的因素。

第十二条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全且有危害后果，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

第十三条 初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

初次违法指当事人在本省级烟草专卖局管辖区域内，24个月以内首次实施涉烟违法行为。

判断危害后果轻微，可以结合下列因素综合判定：

（一）危害程度较轻；

（二）危害范围较小；

（三）危害后果易于消除或者减轻；

（四）其他能够反映危害后果轻微的因素。

及时改正是指当事人当场自行改正或者在烟草专卖局责令改正的期限内改正。

第十四条 省级烟草专卖局应当制定本省轻微违法行为不予处罚、首违不罚等清单，并依法动态调整。

第十五条 有下列情形之一的，应当从轻或者减轻行政处罚：

（一）已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的；

（二）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（三）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；

（四）主动供述烟草专卖局尚未掌握的违法行为的；

（五）配合烟草专卖局查处违法行为有立功表现的，包括但不限于当事人揭发烟草专卖领域其他重大违法行为或者提供查处烟草专卖领域其他重大违法行为的关键线索或者证据，并经查证属实的；

（六）其他依法应当从轻或者减轻行政处罚的。

第十六条 有下列情形之一的，可以从轻或者减轻行政处罚：

（一）尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的；

（二）积极配合烟草专卖局调查并主动提供证据材料的；

（三）违法行为及危害后果轻微的；

（四）在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；

（五）当事人因残疾或者重大疾病等原因生活确有困难的；

（六）其他依法可以从轻或者减轻行政处罚的。

第十七条 有下列情形之一的，可以从重行政处罚：

（一）教唆、胁迫、诱骗他人实施违法行为的；

（二）因涉烟违法行为五年内受过刑事处罚，或者一年内因涉烟违法行为被烟草专卖局或者其他执法机关处罚后，再次实施涉烟违法行为的；

（三）妨碍烟草专卖行政执法人员查处违法行为的；

（四）伪造、变造、隐匿、销毁违法行为证据的；

（五）对举报人、证人、执法人员打击报复的；

（六）其他依法可以从重行政处罚的。

第十八条 当事人既有从轻或者减轻行政处罚情节，又有从重行政处罚情节的，烟草专卖局应当结合案件情况综合考虑后作出裁量决定。

第十九条 两个以上当事人共同实施违法行为的，应当区分其在共同违法行为中所起的主次作用，分别实施相应的行政处罚。

第二十条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

第二十一条 烟草专卖局作出行政处罚决定前，应当依法、全面、客观收集下列可能影响行政处罚裁量的证据：

（一）证明存在违法行为的证据；

（二）证明存在从轻、减轻、不予行政处罚情形的证据；

（三）证明存在从重行政处罚情形的证据；

（四）其他可能影响行政裁量权行使的证据。

第二十二条 烟草专卖局作出不予行政处罚、从轻或者减轻行政处罚、从重行政处罚的，应当经烟草专卖局负责人集体讨论后作出决定，简易程序案件除外。

第二十三条 烟草专卖局作出行政处罚决定，应当引用所适用的行政处罚裁量权基准及其具体内容并说明裁量理由。

第二十四条 烟草专卖局实施行政处罚，适用本级局制定的行政处罚裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者行政处罚裁量权基准适用的客观情况发生变化的，经烟草专卖局负责人批准或者集体讨论通过后可以调整适用，批准材料或者集体讨论记录应列入处罚案卷归档保存。

适用上级烟草专卖局制定的行政处罚裁量权基准可能出现前款情形的，逐级报请制定机关批准后，可以调整适用。

对调整适用的行政处罚裁量权基准，制定机关应当及时修改。

第二十五条 建立行政处罚裁量权基准动态调整机制，行政处罚裁量权基准所依据的法律、法规、规章作出修改，或者客观情况发生重大变化的，应及时进行调整。

第二十六条 作出责令暂停业务进行整顿决定的，事先告知书、听证告知书、处罚决定书等应当载明暂停业务进行整顿的具体期限和标准。

暂停业务进行整顿期间，当事人应当停止烟草经营业务，烟草专卖局应当定期或者不定期对当事人执行行政处罚情况进行核查，形成核查记录并经当事人确认。当事人暂停业务进行整顿达到标准的，应当在期限届满并经核查合格后，及时恢复当事人经营业务；未达到整顿标准包括期间当事人未停止烟草经营业务的，可以取消其从事烟草专卖业务资格，也可以再次责令当事人暂停业务进行整顿，再次暂停期限不超过前一暂停期限的两倍，且单次期限不得超过6个月；再次暂停业务进行整顿仍然未达到标准包括暂停业务进行整顿期间第二次出现未停止烟草经营业务的，应当取消其从事烟草专卖业务的资格。

因不可抗力等原因导致当事人履行责令暂停业务进行整顿决定确有困难的，可中止执行，中止执行情形消失后，应当恢复执行。中止期间不得从事烟草经营业务。

在暂停烟草专卖业务进行整顿期间又发现新的涉烟违法行为的，可以直接取消持证人从事烟草专卖业务的资格。

第二十七条 发生下列情形的，烟草专卖局可以直接取消持证人从事烟草专卖业务的资格：

（一）买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让烟草专卖许可证的；

（二）因非法生产经营烟草专卖品被追究刑事责任的；

（三）被市场监督管理部门吊销营业执照的；

其他暂停业务进行整顿直至取消从事烟草专卖业务资格的情形，原则上应当先暂停业务进行整顿。确需直接取消从事烟草专卖业务资格的，省级烟草专卖局应当在本省行政处罚裁量基准中明确规定具体情形。

第二十八条 各级烟草专卖局应当加强行政执法规范化建设，规范行政处罚裁量权，落实行政执法责任制和过错责任追究制，建立健全行政处罚裁量监督机制。

第二十九条 烟草专卖局适用行政处罚裁量权基准实施行政处罚，不得出现下列情形：

（一）行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度与违法行为的性质、情节及社会危害程度不相当，畸轻畸重的；

（二）依法应当不予行政处罚或者从轻、减轻、从重的，仍然作出处罚或者未予从轻、减轻、从重行政处罚的；

（三）在同一个或者同类案件中，不同当事人的违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相同或者基本相同，但是所受处罚明显不同的；

（四）其他滥用行政处罚裁量权的情形。

第三十条 各级烟草专卖局应当通过行政执法监督检查、行政执法评议考核等方式，对本级或者下级烟草专卖局制定和适用行政处罚裁量权基准的情况进行指导和监督，发现已经制定的行政处罚裁量权基准或者行政处罚裁量权行使存在违法或者明显不当情形的，责令限期改正；必要时可以直接纠正。

第三十一条 对于在行使行政处罚裁量权过程中存在滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、擅自改变行政处罚决定种类和幅度等涉嫌违纪违法以及失职失责情形的，及时依规依纪依法移送有关问题线索；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条 本意见自发布之日起实施。

国家烟草专卖局

2026年5月27日